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关于加强民族工作法治化的思考

[字体大小:] [2015-12-01] [作者:周健] [编辑:宋文] [来源:桂海论坛]

我们经常说:“民族工作是一项政策性很强的工作”;“我们要全面贯彻落实党和国家的民族政策”。这两句话本身没有错,只是过分强调了政策,却淡化了法治思维。在日常工作中,事实也如此,我们一直在“依政策办事”,却很少说“依法办事”。究其原因,一是涉及民族工作的法律规定太少、太粗,不够具体,在实际工作中不好操作,日常处理民族事务时,很少直接运用民族法律法规处理相关问题。二是民族法律法规的普及面比较窄,尚未能做到人人知法懂法用法,少数民族群众还未能正确运用法律表达诉求,争取自己的合法权益,“信访不信法”。三是民族工作部门的干部法治意识不强,除了照本宣科念念《民族区域自治法》,大部分干部真不知道民族工作还有什么法律规定。

2014年10月份召开的中共十八届四中全会决定要全面推进依法治国。“全面推进”当然包括民族工作。如何体现依法治国?我认为不外乎三句话“有法可依,有法必依,执法必严”,其前提基础是“全民知法懂法”。

一、细化涉及民族工作的法律规定:解决有法可依的问题

《民族区域自治法》是1984年颁布实施的,2001年曾经作过修改。大家普遍的看法是自治法的规定太原则,不够具体,不便于在实际工作中加以运用。许多专家、学者,包括本人都发表文章提出过许多修改建议。现在看来,基于以下两个原因,修改自治法不是一件容易的事。其一,自治法是一部基本法,其法律地位仅次于宪法,不可能经常性地进行修改,目前乃至三五年之内进行修改的可能性不大。其二,在近千万平方公里、近14亿人口的大国,各地方、各民族的情况都不尽相同,要想通过一部法律解决所有问题那是不现实的,因此,自治法作为一部基本法,其许多规定只能是原则性的,不可能太细、太具体。怎么办?办法只能是多制订一些专门的法律法规加以补充和完善。

(一)建议修改完善《城市民族工作条例》。

《城市民族工作条例》是1993年国家民委经国务院批准颁发并组织实施的。这20多年来,随着工业化、城市化、信息化等生产生活现代化进程的加快发展,少数民族进入城市工作、经商、务工、生活、读书学习、旅游、探亲访友等的人员越来越多,城市管理中出现了许多新情况、新问题,现行的《城市民族工作条例》已经很不适应现时的城市生活和管理,不适应管理现代化和规范化的需要,建议加以修订。

(二)建议修改完善《民族乡行政工作条例》。

《民族乡行政工作条例》也是1993年国家民委经国务院批准颁发并组织实施的。这20多年来,民族乡的经济社会发展发生了很大的变化,各级政府以及各部门对民族乡的行政管理也发生了很大的变化,民族乡各民族群众对民族乡的行政管理也提出了许多新的要求。显然,《民族乡行政工作条例》也很不适应民族乡经济社会发展和规范性行政管理的要求,建议进行修订。

(三)建议制定《清真食品生产和经营管理条例》。

目前我国已有穆斯林2000多万,约占全国少数民族总量的五分之一。穆斯林有许多饮食禁忌,有许多饮食习惯不同于其他民族。清真食品是穆斯林的必需品。过去曾经发生过多次因“清真不真”而引发的重大群体性事件,在一定程度上影响了民族团结。由于其生产和经营必须按照伊斯兰教相关规定进行,因此很有必要加强管理,以免产生“清真不真”而引发事端。由于全国没有制定《清真食品生产和经营管理条例》,客观上存在诸多隐患,因此建议尽快制定。

(四)建议国家指导5个自治区统一制定《自治区自治条例》。

《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》都规定各自治区必须依据宪法和自治法相关规定制定《自治区自治条例》,以明确各自治区自治机关的自治权利,明确其应向国家承担的义务。各自治区成立都已经50多年,新疆今年已经60年,内蒙古、广西、宁夏已经接近60年,自治法也已经颁布实施30多年,但是各自治区都没有制定自治条例,甚至都已经停止研究和起草工作,这在理论和实践上不能不说是一个重大的缺陷。由于众所周知的原因,单个自治区自行研究和制定自治区自治条例有困难,建议由全国人大常委会牵头,统一部署和领导,指导各自治区统一开展相关的研究和起草工作,逐步推进5个自治区自治条例的研究和制订工作。由全国人大常委会指导5个自治区统一开展相关研究和制订工作的好处在于可以集中研究和疏理一些共性的东西,形成一些共识,指导各自治区研究个性与全国共性的衔接问题。否则各自为政,都过分强调自己的特殊性,可能永远都无法出台自治区的自治条例。

(五)建议制定《散居少数民族权益保障法》或《保障条例》。

中国内地有31个省(直辖市、自治区),有600多个城市和2000多个县(区),但是只有5个自治区、30个自治州、120个自治县。少数民族除了生活在民族区域自治地方以外,还有许多散居在汉族地区。散居区各民族的关系如何处理?其合法权利如何得到保障?目前尚未有专门的法律予以明确,建议制定《散居少数民族权利保障法》或《保障条例》。最主要的目的是以法律的形式明确散居区各民族的关系,让散居区处理民族问题有法可依。

(六)建议制定《少数民族流动人员权益保障法》或《保障条例》。

随着工业化、城镇化、信息化的快速发展,原来居住在农村或牧区的少数民族大量迁移到城市。除少部分找到固定工作定居在城市以外,大部分是流动的,或者临时打工,或者流动经商,或者旅游探亲访友、或者进城求学求医。近年来,全国大中城市或多或少都发生过少数民族流动人员与当地居民或者城市管理部门的矛盾与纠纷,有时还发生规模较大的群体性事件,影响社会稳定甚至民族团结。因此建议制定《少数民族流动人员权益保障法》或《保障条例》。一方面要规范城市管理部门的管理职责,不能歧视少数民族流动人员,不得限制少数民族流动人员的合法行为;另一方面要规范少数民族流动人员的行为,不能乱摆乱卖,不能强买强卖,不能无理取闹,不能通过聚集其他无关人员要挟当地政府,向当事人或当地政府提出非法的经济补偿。

此外,一些过去不成为问题的问题,现在却是越来越突出了,需要在全国范围内加以研究和规范。比如少数民族暴力恐怖犯罪问题、在网络上散布民族分裂主义思想的问题、城镇化过程中对少数民族特色村寨的拆迁问题、位于景区的少数民族村寨与景区的管理和利益分成问题、外国人加入我国国籍的民族成份确定问题等。这些新情况新问题都需要适时立法制规给予规范,以免处理起来无法可依。

(七)建议设区城市制定一些地方性配套法规

2015年3月份全国人大常委会通过了《立法法》修订案,确定设区的市可以制订地方性法规了。各市,特别是少数民族人口较多的市,要充分利用好这一新的法律规定,将一些全国尚未作出规定而又适合地方使用的法规制定出来。一些摸不太准的,可以制定试行条例,放到实践中加以检验,若干年后,对一些不太适合实际需要的条文加以修订,对一些适合使用的,加以明确下来。

民族工作涉及的面很广,包括民族地区的政治、法制、干部培养、经济发展、教育、少数民族考生高考加分、少数民族传统文化的保护与发展、少数民族传统特色村寨的保护与发展、少数民族特需商品的生产与管理、清真食品的生产经营与管理、民族贸易、少数民族传统医药的保护与应用、少数民族传统体育项目的保护与发展、少数民族古籍收集保护整理与出版、少数民族语言与文字的推广与使用、少数民族信教群众宗教场所的管理、少数民族丧葬习俗及墓地管理、少数民族传统节庆文化的保护与发展、民族自治地方逢10周年庆祝活动等。这些工作,往往市级党委、政府都制定有文件加以明确。但是,这些文件都是党委、政府的内部文件,都是以关于某某问题或某某工作的《通知》印发的。按理说《通知》只是党委、政府的内部文件,它的法律效率应该是仅限于其发出《通知》的上级党政机关对其所能管辖的下级党政机关具有约束力,从下级党政机关必须服从上级党政机关管理的管理体制,可以管理。但是,它对普通公民应该是没有约束力的,因为只是党政机关的内部文件,许多涉及民族因素的内部文件还是机密、秘密,普通群众连文件有什么规定都不知道,谈何遵守执行呢?老百姓纵然知道了对其也是没有约束力的。当务之急是要把一些地方(省、市)党委和政府的文件制定成民族工作的地方性法规。

二、强化法律意识:解决有法必依的问题

(一)一些政府部门不重视民族法律的运用

一些地方政府部门常挂在嘴边的一句话是“法律面前人人平等,在法律面前没有特殊民族也没有特殊公民”。这种说法似是而非。中国有56个民族,有31个省(自治区、直辖市),有150个民族区域自治地方,每一部法律,每一条法律规定,不可能无前置条前件而适合于所有民族。民族工作本身就具体特殊性。正因为各个民族、各个民族自治地方都有其特殊性,所以才会有“民族工作”,才会有针对某些特定民族或者特定民族地区制定的法律和规定。

一些政府部门对民族法律的地位及作用认识不足,对于需要给予民族地区政策倾斜和优先照顾时,过于强调部门业务管理的统一性,不愿意主动给予政策倾斜和优先照顾。对于一些已经实行的优惠政策和者有利于少数民族、有利用于民族地区的做法,不愿意制定成民族法规固定下来,或者经常找借口停止执行,或者打折扣地执行。一些部门实施自治法的积极性、主动性和自觉性不强,在工作中经常采取“一刀切”的做法,没有因地制宜考虑少数民族和民族地区的差异性和实际情况,使得民族地区和少数民族群众获得的实惠有限,让部分少数民族群众感到失望,认为自治法只是一封“慰问信”,中看不中用,没有多大实际意义。

(二)一些基层政府部门干部的法治思维不强

在一些基层县、乡政府,在一些干部的脑子里,尚存在“家天下”的潜意识,他的思想是:法律是政府制订的,我是政府的干部,那么我就代表法律,我在的一亩三分地里,我说的就是法律。基层政府部门的干部缺乏法治思维,恐怕不是个别现象。

(三)要树立法治思维开展民族工作。

学习和深入贯彻党的十八大四中全会精神,对于民族工作部门从事民族事务工作的干部来说,当务之急是要树立法治思维。所谓树立法治思维,就是要在工作中运用法津规定判断是非、解决问题的思维方式。“法有禁止不可为”、“法无禁止不可抑”。在工作中要坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的处事原则。要做到这一点,就必须深入学习和研究法津规定,尊重法律规定,在运用法律规定处理相关事务时,要确保执行法律规定的程序正当。

树立法治思维,必须抛弃那种认为用法不如用政策方便的错误认识,逐步形成依法办事、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的氛围,更多地把民族工作看作是一项经常性、常态化的社会管理工作。不能片面强调民族工作的特殊性,不敢或不愿意按照社会管理的通行规则实施监管,把民族领域搞成社会公共管理难以覆盖的“特殊领域”;更不能一遇到涉及民族因素的矛盾纠纷,就强调民族的敏感性或政治性,不在法律框架内依法化解、搞法外处置,“花钱买平安”,或者把普通民事纠纷复杂化,为社会稳定埋下隐患。

国家制定民族法律法规,既不是吓唬人的摆设,也不是治人的工具,而是规范民族活动、保障民族群众合法权益、促进民族领域和谐的武器。无论实施民族立法,还是开展民族执法,都要围绕服务、规范和保障来进行。在民族依法行政中,既要正视民族客观上存在的消极因素,给予及时规避,又要看到绝大多数少数民族群众都是遵纪守法的国家公民。我们对违法的人和违法的行为要严格依法处置,但是,也不能把少数民族群众另类看待,在工作中简单粗暴,过度执法,特别严苛对待。比如一些地方,借“反恐”之名,对某些特定民族严厉执法,“严查”、“严审”、“严抓”、“严关”,“宁可错查1千,不可错放一人”,这样做的结果是,经常伤及无辜,不利于维护民族团结和社会稳定。

三、严格运用法律办事:解决执法必严的问题

(一)民族工作部门要加强依法行政的力度。

民族工作的执法,既需要民族工作部门依据法律法规授权,厘清执法权责边界,更需要执法人员具备一定执法专业素养和技能,要把握民族工作的特点。但是,现有各级民族工作部门的干部,大多数没有法律专业教育背景、没有执法部门的工作经历、很少接受过专业的执法培训、没有实践层面的执法历练。基层民族工作部门对民族工作的管理方式,除了少量的行政审批、行政备案事项外,根本就没有启动过行政处罚、行政监督检查等程序。有的少数民族群众对法律规定不理解、依法守规的意识不强。

怎么办?加强学习、加强培训是前提和基础。要编印一批民族法律法规、民族工作部门的行政权力清单,把国家、省(直辖市、自治区)、市、县(区、自治县)不同层级民族工作部门的权力清单、法律责任清单界定清楚,结合行政许可法,依据权力目录清单,制定完善每一项民族工作事务面向社会的和针对审批机关内部的实施细则,把办理流程向社会公开,增强依法行政事项的可操作性。编印民族工作执法案例和问题答疑,组织专门的执法工作培训,提升民族工作干部的依法行政意识和执法水平,逐步培养一支民族执法的干部队伍,加大监督检查力度。这样一来,各级民族工作部门便可通过法律手段处理民族问题。过去,面对涉及民族因素的违法行为,民族工作部门往往束手无策,无所适从。往往都是由党委或者政府领导出面,通过多部门协调沟通、内部行文通报等政策手段来推动和处置,无法真正体现依法处置。今后,要加大通过依法行政来处理民族问题的力度。

(二)在处理民族问题时要严格区分两类不同性质的矛盾。

涉及民族因素的矛盾和问题,有不少是由于群众不懂法或者不守法酿成的。这些矛盾和问题,虽然带有“民族”字样,但并不都是民族问题。要增强各族群众法律意识,懂得法律面前人人平等,谁都没有超越法律的特权,在中国,没有特殊公民,也没有特殊民族。要严格区分两类不同性质的矛盾,是什么问题就按什么问题处置。 不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题都归结为民族问题,不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。对涉及民族因素的人民内部矛盾,要依法给予化解,防止事态扩大和矛盾激化。要依法及时处置涉及民族因素、可能会影响民族团结的突发事件,把一些问题处理在当地、处理在基层、处理在萌芽状态。不能因为处理不及时而酿成严重影响民族团结的重大事件。

(三)要依法打击民族分裂分子。

近年来,民族分裂分子日益嚣张,不断制造暴力恐怖事件,企图分裂国家、破坏民族团结。比如拉萨“3·14” 暴力恐怖犯罪事件、乌鲁木齐“7·5” 暴力恐怖犯罪事件、北京天安门“10·28”暴力恐怖犯罪事件、昆明火车站“3·01”暴力恐怖事等。凡属违法犯罪的,不论涉及哪个民族、来自哪个地区,都要依法严肃处理,不能以民族划线搞选择性执法。对于极少数蓄意挑拨民族关系、破坏民族团结的犯罪分子,对搞民族分裂和暴恐活动的犯罪分子,不论什么民族出身、信仰那种宗教,都要坚决依法打击。

四、加强民族法律的宣传和教育:解决全民知法懂法用法守法最基础的问题

要做到全民守法,就必须广泛开展法制的宣传和教育,增强各族干部群众的法律意识。要引导各族干部群众自觉学法、尊法、守法、用法,提高依法维权、依法解决矛盾纠纷的意识和能力。

(一)要广泛地开展民族法律知识的普及工作。

在每年的“普法”工作中,建议各级“普法”工作部门都要把民族法律法规列入普法计划并作为普法考试的内容,作为广大干部群众必须学习的法律之一,通过“普法”宣传民族法律法规,让宣传教育活动进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进军营、进寺庙,让广大干部群众知法、懂法、守法、用法,让各行各业执行民族法律法规,实施民族法律。

(二)要让民族法律知识进课堂。

建议组织编辑出版民族法律知识读本,在各级党校、大专院校开设民族法律课程,在各级中小学中开设民族知识课程。可以在各大专院校、各级中小学设立专门的展示室,展示民族法制宣传图案和文字。要在党政机关新录(聘)用的公务员、事业单位录(聘)工作人员的培训中,开设民族法规课程。

(三)要经常性地开展民族法律法规的宣传活动。

形式可以多样,包括开展征文活动、编辑出版纪念文集、召开纪念座谈会、开展歌咏比赛、出版宣传板报、在报刊杂志开辟宣传专栏、在电台电视台播放专题片等,真正做到广播电视有声音、报纸杂志有文章、橱窗板报有图案、宣传教育有效果。

在民族团结进步教育示范基地、少数民族流动人员集中活动场所、少数民族聚居区、公共交通车辆及影剧院、广场等市民休闲活动场所设立民族团结公益广告牌匾和建设民族特色园林小景观等,以新颖、活泼、富有时代特色的形式开展民族团结和民族法制的宣传教育。组织日报、晚报、电视台、人民广播电台等媒体深入民族村寨、社区及学校、企业,开展“民族法制在基层”系列采访报道活动。在广播电台新闻综合频道开辟“民族法制”专栏,深入宣传民族法制知识。

(四)以少数民族传统节庆为载体加强法制宣传。

广西是“百节之乡”,少数民族传统节庆繁多。比如壮族有“三月三”、“中元节”等,侗族有“侗年”、“多耶节”,苗族有“苗年”、“芦笙斗马节”、“跳坡节”等,仫佬族有“依饭节”,回族有“开斋节”,古尔邦节,京族有“哈节”,彝族有“火把节”和“跳弓节”,仡佬族有“尝新节”等。少数民族对于自己的传统节日非常重视,都会非常隆重地集会加以庆祝和欢渡。民族工作部门可以在现场悬挂宣传条幅标语、开设咨询点、发放宣传资料,向各族群众宣传民族法制知识。

(五)建议全国定期举办民族法制宣传月(周)活动。

目前,广西、新疆、内蒙古、宁夏等自治区都会选择每年的某1个月作为民族法制和民族团结宣传月,通过各种形式开展民族法制和民族团结宣传,效果很好。建议在全国推广,由国家民委和全国“普法办”联合发文,要求全国各地在每年的适当时间统一开展民族法制宣传月(周)活动,形成合力,共同发声,营造浓厚的氛围,造成巨大的声势,以期达到人人知法、懂法、守法、用法的目的。


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